Stížnosti podle nového správního řádu
Systém ASPI - stav k
2.7.2007 do částky 57/2007 Sb. a 29/2007 Sb.m.s.
Publikovaný názor v systému
ASPI č. 25709 (Lit)
Autor: Petr Kolman
Vydaný
01.09.2005
Jsme zemí kverulantů 1)
Právně-teoreticky můžeme rozlišit
stížnosti, oznámení a podněty občanů 2)
Stížností, můžeme rozumět takové
podání, které se přímo týká zájmů stěžovatele. Ostatní stížnosti bývají chápany
jako oznámení, mezi podněty se pak zařazují taková podání, kterými je sledován
širší společenský prospěch 3) (resp. zájem - který v praxi nemusí být samozřejmě
pokaždé celospolečensky užitečný). Oznámení můžeme zjednodušeně chápat jako
stížnost podanou ve prospěch jiného, institut podnětu se svou intenzivnější
společenskou povahou naopak blíží k institutu petice. V našem článku se budeme,
jak již název napovídá, věnovat problematice stížností. A to její nové úpravě v
novém správním řádu. Než však přistoupíme k zákonné rovině právní úpravy je
vhodné postoupit v hierarchii českého práva výše (vlastně nejvýše) a zeptat se,
jak je to s ústavně-právním zakotvením práva podávat stížnosti na činnost orgánů
veřejné správy (resp. proti nevhodnému chování úředních osob) ? Na rozdíl od
práva petičního 4) nemají "stížnosti" přímého ústavního zakotvení,
nicméně to neznamená absolutní absenci tohoto institutu v naší normě norem. 5)
V.Mikule k
této věci píše, že oprávnění podat stížnost a povinnost orgánu veřejné správy
na ni odpovědět vyplývají ze samotné povahy veřejné správy jakožto služby -
neboť dle ust.čl.2 odst.3 Ústavy "státní moc
slouží všem občanům" 6) .
Stížnostní oprávnění tedy existovalo
a existuje přímo ex constitutio.
Ale zpět ke správnímu řádu. Správní řád
je bezpochyby jedním z nejvýznamnějších právních předpisů se kterými české
správní právo (dále jen SP) pracuje, v sektoru správního práva procesního (jako
subsystému SP) se jedná o předpis nejzásadnější. Jak bylo zaznamenáno i
hromadnými sdělovacími prostředky byl přijat nový a dlouho očekávaný správní řád
- z.č. 500/2004 Sb. , s účinností od 1.1.2006 - takže veřejnou správu, ale
samozřejmě nejen ji, čeká mnoho nového.
Dodejme, že dle novelizovaného znění
ustanovení § 12 odst.2 z.č 2/1969 Sb. , plní koordinační úlohu v oblasti
správního řízení, které je správním řádem upraveno, Ministerstvo vnitra ČR.
V tomto novém předpisu je úpravě
stížností věnováno především ustanovení § 175 , jež minimálně v rámci správního
řízení od 1. ledna 2006 nahradí používání vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l. , o
vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. 7)
Za upomínku stojí, že se jednalo
skutečně o vládní vyhlášku nikoliv vládní nařízení. K problematice právní
(ne)závaznosti ve veřejné správě "populární" stopadesátky, toho bylo
v právní publicistice napsáno mnoho, připomeňme např. slova V. Mikuleho: "Byla považována za právní předpis, ačkoliv
jím ve skutečnosti nebyla, podle § 90 odst.1 Úst. z roku 1948 mohla vláda k
provedení určitého zákona a v jeho mezích vydávat nařízení, o takový případ tu
však nešlo, chybělo zákonné zmocnění." 8)
Spolu s citovaným autorem docházím k
závěru, že závaznost zmíněné vyhlášky z právního hlediska nepřesahovala a de
iure nadále nepřesahuje 9) ( a ani přesahovat nemůže ) okruh subjektů, jež jsou
vládě a jejím usnesením podřízeny. Zatímco v ČR nebyla tato rozporuplná
vyhláška nikdy expressis verbis
zrušena, ve druhém nástupnickém státu, tedy na Slovensku ji derogoval
z.č. 152/1998 Z.z. o stížnostech. - konkrétně v ustanovení § 25 tohoto zákona.
10)
Stížnosti v akci
Každá osoba, která byla dotčena
nevhodným chováním úředních osob nebo postupem správního orgánu, má zákonné
právo - dle ustanovení § 175 /odst.1 SŘ - obracet se na správní orgány se
stížnostmi proti zmíněnému závadnému chování či postupu správního úřadu
(jazykem našeho SŘ - správního orgánu). Tuto možnost má však pouze v případě,
že ji správní řád neposkytuje jiný prostředek ochrany. Jiným ochranným
nástrojem dle nového SŘ může být především:
1) opravný prostředek (ať již řádný
- odvolání, rozklad nebo mimořádný (proti již pravomocnému rozhodnutí ) -
takovým opravným prostředkem je dle nového SŘ žádost o provedení obnovy řízení
( § 100 SŘ), tzv. dozorčími prostředky jsou obnova řízení nařízená správním
orgánem a přezkumné řízení, v němž se přezkoumává
zákonnost rozhodnutí ( §§ 94 - 99 ). Novým institutem oproti
"starému" SŘ je tzv. nové rozhodnutí ( §§ 101, 102 SŘ).
2) opatření proti nečinnosti - viz.
§ 80 SŘ. 11)
Bylo by samozřejmě nesmyslné, kdyby
dotčené (poškozené) osoby nereflektovaly na tyto standardnější ochranné prostředky
a uchylovaly se ke specifickému instrumentu stížností.
Rovněž by bylo samozřejmě mylné zaměňovat
- a v důsledku toho irelevantně využívat - stížnost namísto správní žaloby dle
z.č. 150/2002 Sb. , soudní řád správní.
Pod zákonodárcem použitým pojmem
nevhodné chování, který je bezpochyby značně široký a relativně těžko pregnantně
uchopitelný , si můžeme představit širokou paletu nemístného jednání ze strany
úředních osob porušující zásady slušného chování a vystupování 12) ,či jednání,
které dehonestuje, zesměšňuje či jinak napadá lidskou
důstojnost dotčené osoby. Za nevhodné jednání možno pokládat i takové jednání
pracovníka správního úřadu, který řádně či vůbec nevyslechne osobu. Konkrétním
příkladem nevhodného chování je např. tykání občanu vietnamské národnosti či
poučování nepřiměřeně afektovaným hlasem o tom co má dotčená fyzická osoba vědět.
Tedy každé jednání, které se neslučuje se zásadou správního řízení, že veřejná
správa je službou veřejnosti. 13)
Do režimu § 175 ovšem nespadá jak
jsme již naznačili výše, obrana proti nečinnosti správního úřadu na tu se
vztahuje zvláštní ustanovení obsažené v § 80 SŘ.
Kterak jsem už uvedl v předešlém
textu , pojem nevhodné chování otevírá osobám vstupujícím do kontaktu s naší veřejnou
správou relativně široký prostor ke stížnostem, což na jednu stranu možno přivítat,
jelikož veřejná správa je skutečně službou veřejnosti a nevhodné chování by tam
nemělo mít místo, avšak současně do jisté míry napomáhá k rozšíření dimenze pro
neadekvátní stížnosti.
Nový SŘ ukotvuje zásadu určité silné
ochrany stěžovatele, dle zákona podání stížnosti nesmí být stěžovateli na újmu.
Z právního hlediska by tedy nemělo docházet k tomu, aby stěžující si osoby, byť
někdy celé administrativní řízení hodně stěžují byly na svých právech jakkoliv
umenšeny 14) .
Na druhou stranu musíme přiznat, a
zkušenější pracovníci ve veřejné správě mi dají jistě za pravdu, že mnohdy řádné
a důrazné (nikoliv ovšem šikanozní) vymáhání
zákonných povinností po účastnících správního řízení vnímají tyto subjekty již
jako újmu.
Dále pak zdůrazněme skutečnost, že
právní odpovědnost za trestný čin nebo správní delikt není tímto nikterak dotčena.
Právník a pedagog R. Ondruš k této věci uvádí :
Zásada "non bis in idem"(ne
dvakrát v jedné věci) tu neplatí. Uložení pracovně-právní sankce v důsledku odůvodněné
stížnosti spočívající ve snížení osobního ohodnocení či výtky nebrání postihu
pachatele pro trestný čin či správní delikt spáchaný stejným jednáním. 15)
Pracovníku správního orgánu je z
právního hlediska zachováno právo obrany proti zvláště nepravdivým, pomlouvačným
anebo občanské cti a lidské důstojnosti se dotýkajícím "stížnostem",
a to jak v rovině trestně-právní: Pomluva dle § 206 odst.1 tr.
zákona : Kdo o jiném sdělí nepravdivý údaj, který je způsobilý značnou měrou
ohrozit jeho vážnost u spoluobčanů, zejména poškodit jej v zaměstnání, narušit
jeho rodinné vztahy nebo způsobit mu jinou vážnou újmu, bude potrestán odnětím
svobody až na jeden rok. Tak v rovině občansko právní: Dle §
V praxi se může stát - mimo tisíce
jiných alternativ, které život přináší - že někdo podá stížnost na pracovníka
správního orgánu, která se dotkne úředníkovy občanské cti, ale stěžovatel
posléze tvrdí - a to jak popravdě tak či z důvodu vyhnutí se právním následkům
- , že "nactiutrhačskou" stížnost podal žertem (nevážně). Zde je
dobré připomenout judikát Nejvyššího soudu ČR z roku 2004: V případě
pochybností o charakteru posuzovaného jednání (t.j. zda bylo míněno vážně nebo zda se jednalo pouze o žert)
je s ohledem na požadavek právní jistoty třeba přičíst fakt této nejasnosti k
tíži toho, kdo ji svým jednáním způsobil (nikoliv tedy k tíži toho, kdo si měl
takovéto jednání vyložit z hlediska, zda bylo míněno vážně či nikoliv). 16)
V našem případě by to bylo přičteno
k tíži "žertujícího stěžovatele". Proto toto jednání nedoporučujeme.
V jaké formě lze stížnost podat?
Zákon tu vychází stěžovatelům vstříc a vytváří pro ně ( resp. pro nás)
relativní komfort, jelikož stížnost lze podat jak písemně tak ústně, úřad tedy
musí ex lege přijmout oba typy podání, z pohledu
právní zkušenosti, a to z důvodu právní jistoty si dovoluji stěžovatelům doporučit
spíše písemný typ. V případě, že se jedná o ústní "správní reklamaci"
, kterou objektivně nelze ihned vyřídit, je správní orgán povinen sepsat o ní
písemný záznam 17) .
Kam stížnost podat?
Stížnost se podává - dle §
175/odst.4 SŘ - u toho správního orgánu 18) , který vede řízení. Tento správní
orgán je ex lege který vede řízení. Tento správní
orgán je ex lege povinen prošetřit skutečnosti ve
stížnosti uvedené. Považuje-li to za vhodné, vyslechne stěžovatele, osoby,
proti nimž stížnost směřuje, popřípadě další osoby, které mohou přispět k
objasnění věci. 19)
Správní úřad (jazykem našeho SŘ -
správní orgán ) tedy nemá automatickou povinnost vyslýchat např. osoby vůči
kterým je stížnost vedena, záleží na jeho administrativní úvaze, měla by zde
být zohledněna relevance celé stížnosti, aby nedocházelo ke zbytečnému zatěžování
osob v neodůvodnitelných případech. Zajímavou otázkou je jak postupovat v případě
tzv. "váhajícího stěžovatele". Tedy takového který podá stížnost, ale
pak se již nedostavuje k podání doplΘujícího vysvětlení nutného
k realizaci prošetření předmětné stížnosti. Dle mého názoru - po gramatickém a teleleologickém výkladu relevantních ustanovení SŘ - nelze
v takovém případě ze strany správního orgánu využít institutu předvedení dle SŘ.
20)
Je samozřejmě pravda, že
nedostavující se a nespolupracující stěžovatel své věci nikterak neprospívá a může
vést - dle konkrétní situace - k odložení stížnosti.
Česká úprava stížností v SŘ nijak neřeší
- na rozdíl od slovenského zákona o stížnostech - problematiku tzv. anonymních
stížností. Přirozeně můžeme očekávat, že v praxi se i takovéto vyskytnou.
Slovenský 152/1998 Z.z. v ustanovení svého § 8 mj. uvádí, že anonymní stížnost
( po slovensky Anonymná sťažnosť)
se vyřizuje, když obsahuje konkrétní údaje, které nasvědčují tomu , že byl
porušen právní předpis. 21)
Jak je tomu tedy u nás ohledně
anonymních stížností? Vyjdeme-li z ustanovení § 175 odst.1 SŘ, tak na správní
orgány se stížnostmi proti nevhodnému chování úředních osob nebo proti postupu
správního orgánu mohou obracet pouze dotčené osoby, nikoliv každý. Připomeňme
si teoretické rozlišení stížnosti a oznámení uvedené na začátku tohoto článku.
Zrekapitulujme si tedy , že stěžovatelem v režimu § 175 SŘ může být jen ten,
kdo byl nějak dotčen, a proto při obdržení anonymní administrativní stížnosti
správní orgán neví a ani vědět nemůže, zda jde o stížnost od oprávněného
subjektu, proto se dle mého názoru na anonymní stížnosti citovaný "stěžovatelský" režim správního řádu nevztahuje.
Správní orgán by např. ani nemohl - z logiky věci - splnit svou informační
povinnost dle § 175/odst.5 vůči stěžovateli. 22)
Stížnost musí být vyřízena do 60 dnů
ode dne jejího doručení správnímu orgánu příslušnému k jejímu vyřízení.
Porovnáme-li tuto lhůtu se Slovenskem, tak tam činí "základní lhůta"
pouze 30 dnů, ode dne kdy byla stížnost správnímu úřadu doručena, teprve ve
složitějších případech se prodlužuje na 60 dnů (resp. v zcela mimořádných na 90
dnů). 23)
Zpět do ČR: O vyřízení stížnosti
musí být stěžovatel v této šedesátidenní lhůtě vyrozuměn. Stanovenou lhůtu lze
překročit jen tehdy, nelze-li v jejím průběhu zajistit podklady potřebné pro vyřízení
stížnosti.
Byla-li stížnost shledána důvodnou
(ať již z části či zcela) , je správní orgán povinen bezodkladně učinit
nezbytná opatření k nápravě. Do kdy musí správní orgán tuto nápravu učinit?
Zákonodárce pamatujíc staré dobré zásady, že pokud došlo k pochybení má dojít k
nápravě co nejdříve , stanovil maximálně vstřícný termín vůči dotčeným-poškozeným
osobám - a to bezodkladně! O výsledku šetření a opatřeních přijatých k nápravě
má správní orgán ex lege povinnost učinit záznam do
spisu. Pozor stěžovatel nemá automatický nárok na vyrozumění o této věci, ten
mu vzniká pouze tehdy , jestliže o to sám požádal.
Vzniká zde tedy zajímavá právní
situace ohledně informování stěžovatele - na jedné straně má dle § 175 odst.5
právo být o vyřízení stížnosti v lhůtě 60 dnů vyrozuměn (správní úřad to má přímo
ex lege za povinnost i bez žádosti stěžovatele) avšak
na straně druhé dle § 175 odst.6 o výsledku šetření a opatřeních přijatých k
nápravě může být stěžovatel informován pouze na základě své žádosti. Dovoluji
si presumovat, že v praxi bude asi určitý problém, která informace (či její část)
spadá ještě pod odstavec pátý a která pod odstavec šestý. Stěžovatelům, majícím
zájem o informace, doporučuji zaujmout ofenzivní pozici , tedy aby si - pro
splnění podmínky stanovené v ustanovení § 175/odst.6 SŘ - o zmíněnou informaci
aktivně expressis verbis
požádali. Legislativně transparentnější ( a tedy právně-teoreticky kvalitnější)
se mi jeví úprava slovenská, obsažená v ustanovení § 19 z.č 152/1998 Z.z. o
stížnostech. 24) , která dává automaticky stěžovateli právo na informace i
ohledně provedených nápravných kroků, tedy bez nutnosti zvláštní žádosti. De lege ferenda bych se přimlouval v
tomto bodě za "následování slovenské cesty", jelikož se mi nejeví
pravděpodobné a logické, že by si nějaký subjekt stěžoval bez toho, aby chtěl vědět
jaké nápravné kroky správní úřad ve věci učiní (resp. učinil).
Má-li stěžovatel za to, že stížnost,
kterou podal u příslušného správního orgánu, nebyla řádně vyřízena, a z povahy
věci samé nepůjde asi o žádnou vzácnost, může požádat nadřízený správní orgán,
aby přešetřil způsob vyřízení stížnosti. 25)
V případě, že se jedná o ústřední
orgán státní správy, který z logiky věci nemá žádný instančně nadřízený správní
orgán, tak stížnost prověřuje příslušný ministr nebo jeho vedoucí (předseda)
26) v případě jiného ústředního orgánu v jehož čele nestojí pověřený člen
vlády.
K problematice stížností v rámci
správního řízení by se toho dalo napsat samozřejmě ještě mnoho, nicméně, aby si
čtenářská obec nestěžovala, že zabírám místo dalším autorům, tak zde svůj text
dobrovolně končím.
Použitá literatura:
Frumarová, K.: Ochrana před
nečinností veřejné správy v českém právním řádu, Linde
Praha, 2005,
Hendrych, D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené
vydání, C.H.Beck, 2003, (zpracovatel příslušné
kapitoly V.Mikule)
Kaucký, J.: Nový
správní řád - z.č. 500/2004 , Veřejná správa (týdeník vlády ČR), 47/2004
Madar, Z.: Slovník českého
práva , 2. rozšířené a doplněné vydání, Linde Praha,
1999, (zpracovatel hesla P.Průcha)
Mikule, V : Nový
správní řád je konečně na světě, Právní zpravodaj č.9/2004 C.H.Beck. Praha, 2004
Ondruš, R.: Správní řád
- nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde
Praha, 2005,
Průcha, P.: Správní právo. Obecná část. Masarykova
univerzita v Brně, 2003
Samol, D.: Ako bolo na Rychetskom",
Octopus (čas. studentů PF MU v Brně) č.43,Brno, rok vadání 2005
Skulová, S. : Správní uvážení - základní charakteristika a souvislosti pojmu,
Masarykova univerzita v Brně, 2003
1) Cit. P.Rychetský ( v nadsázce) in "Ako bolo na Rychetskom",
Octopus (čas. studentů PF MU v Brně)č.43,rok vadání 2005 str.5, autorem článku o setkání studentů s předsedou
ÚS ČR byl D.Samol
2) V rámci "pozitivního" práva můžeme toto
rozdělení nalézt v "legendární" vládní vyhlášce č. 150/1958 Ú.l. , o
vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Tato poznámka je samozřejmě
činěna při vědomí spornosti právní závaznosti této vládní vyhlášky, viz. níže v
textu.
3) Srov. Madar, Z.: Slovník českého
práva , 2. rozšířené a doplněné vydání, Linde Praha,
1999, s. 1420 (zpracovatel hesla P.Průcha)
4) viz. čl.18 LZPS
5) Srov. Frumarová, K.:
Ochrana před nečinností veřejné správy v českém právním řádu, Linde Praha, 2005, str. 131, autorka zde rovněž hovoří o
jistém volnějším ukotvení stížnostního oprávnění - např. přes čl.
6) V.Mikule in Hendrych, D. a
kol.: Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání, C.H.Beck,
2003, str. 531 (dole)
7) Srov. Kaucký, J.: Nový
správní řád - z.č. 500/2004 , Veřejná správa (týdeník vlády ČR), 47/2004
8) Cit. V.Mikule in Hendrych,
D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 5. rozšířené vydání, C.H.Beck, 2003, str. 531
9) Uvědomme si, že dodnes v Česku nebyla relevantním způsobem
zrušena
10) cit. § 25 tohoto zákona: "Zrušuje sa vládna vyhláška č. 150/1958 Ú.v. o vybavovaní sťažností, oznámení a podnetov pracujúcich."
11) Dle § 80 odst.1 Nevydá-li správní orgán rozhodnutí
ve věci v zákonné lhůtě, nadřízený správní orgán učiní z moci úřední opatření
proti nečinnosti, jakmile se o tom dozví.
12) Ondruš, R. in Správní řád
- nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde
Praha, 2005, str. 496 úvádí konkrétně kupříkladu okřikování
dotčené osoby nebo snižování osobní vážnosti osoby invektivami k jejich
znalostem a schopnostem
13) Např. - "Jak to že nevíte, že máte mít to a to
razítko či formulář" nebo "Myslíte si že tu mám jen Vás??" - řečeno
nepříjemným povýšeným hlasem správního úředníka
14) R.Ondruš ve svém komentáři
ke správnímu řádu mj. používá trefný obrat - že vůči stěžovateli není možno
"zaujímat extrémní polohy rámci správního uvážení". - (Confer: Ondruš, 2005, str.497) Hlubším zájemcům o problematiku
správního uvážení možno doporučit monografii S.Skulové : Správní uvážení -
základní charakteristika a souvislosti pojmu, Masarykova univerzita v Brně,
2003
15) Cit. Ondruš, R.: Správní řád
- nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami, Linde
Praha, 2005, str. 497
16) Srov. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 27. května
2004, sp. zn. 30 Cdo
1912/2003
17) Tedy nikoliv protokol ve smyslu ustanovení § 18 SŘ
- O ústním jednání a o ústním podání, výslechu
18) Zákonodárce tu použil výraz správní orgán (stejně
jako v celém zákoně č. 500/2004 Sb. ), z pohledu vědy správního práva a právní
teorie vůbec se jeví jako diskutabilní, zda by nebylo vhodnější a přesnější
použití termínu správní úřad. K problematice pojmů správní orgán vs.správní úřad
např. Průcha, P.: Správní právo - obecná část, Masarykova univerzita v Brně,
2003, str. 76. Autor, aby zbytečně nerozptyloval pozornost laskavého čtenáře,
tak zde tuto otázku nenastoluje a tudíž neřeší. Nemožno vyloučit, že s k tomuto
problému vrátí a komplexněji vyjádří v některém ze svých budoucích článků.
19) Viz. § 175 /odst.4
20) K stejnému závěru dochází ve svém komentáři i R.Ondruš
21) Srov.: Sťažnosť, v ktorej sťažovateľ neuvádza svoje meno, priezvisko a adresu (právnická osoba svoj
názov a sídlo), je anonymná
sťažnosť. Anonymná sťažnosť sa vybavuje, ak obsahuje konkrétne údaje, ktoré nasvedčujú, že bol porušený
právny predpis.
22) O problematice informování stěžovatele bude
pojednáno níže
23) Srov. § 13 z.č. 152/1998 Z.z. o stížnostech.
24) V originále: Oznámenie o
vybavení sťažnosti: Výsledok
prešetrenia sťažnosti sa oznamuje sťažovateľovi písomne s odôvodnením, či je sťažnosť opodstatnená alebo neopodstatnená. V prípade, že sa zistila opodstatnenosť sťažnosti, uvedú sa v oznámení aj opatrenia prijaté alebo vykonané na odstránenie zistených nedostatkov. Ak nemožno prešetriť predmet sťažnosti, orgán verejnej správy to bez zbytočného
odkladu oznámi sťažovateľovi.
25) Viz. § 175 odst.7 SŘ
26) Např. předseda Českého statistického úřadu či předseda
ÚOHS